英國學者維克托·邁爾－舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時代》一書中提出“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認知，創(chuàng)造新的價值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場、組織機構，以及政府與公民關系的方法”。大數(shù)據(jù)時代的來臨，在深刻改變商業(yè)模式的同時，也在深刻改變政府管理模式和重塑政府與公民之間的關系。2014年9月1日，歐盟行政法研究網(wǎng)發(fā)布了由來自德國、法國、意大利、英國等國家公法學者歷經(jīng)五年完成的《歐盟示范行政程序法》，在這個法典中，與歐洲大陸國家已有的行政程序法典相比較，其內(nèi)容發(fā)生了較大變化，變化之一就是增加了與政府大數(shù)據(jù)有關的新內(nèi)容，涉及行政機關信息的標準化、規(guī)范化，不同機關之間信息的共享，以及機關信息的開放使用。中國的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民人數(shù)目前已經(jīng)達到6.5億，全國一半的人口每天都在通過互聯(lián)網(wǎng)安排自己的工作和生活，黨的十八屆五中全會提出實施“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃與國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，隨著這一戰(zhàn)略實施的推進，互聯(lián)網(wǎng)對經(jīng)濟、社會生活的覆蓋將會進一步加速擴大。中國亦需要完善行政程序立法，對行政權力的內(nèi)部運行機制與外部運行機制進行調(diào)整，推動結構性的變革，以回應大數(shù)據(jù)時代對政府公共管理的要求，重構行政內(nèi)部機關之間關系和政府與公民之間的外部關系。 

　　一、政府的角色定位需要由實體利益的分配者轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡f利益博弈的正當程序制度供給者 

　　互聯(lián)網(wǎng)在深刻改變商業(yè)模式與人們行為模式的同時在重構社會利益格局，新舊利益正在這個時代發(fā)生激烈碰撞，面對互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)帶來的新舊利益激烈碰撞，我們首先需要思考政府在其中扮演何種角色？互聯(lián)網(wǎng)對舊的產(chǎn)業(yè)格局、商業(yè)模式已然形成巨大沖擊，面對新舊利益的激烈沖突，在市場發(fā)揮配置資源的主要作用定位下，政府的主要任務不應是充當新的利益格局的實體配置者，而主要是為新舊利益提供公平博弈的制度渠道。在利益多元分化的社會中，利益如何分配才符合實體正義缺乏客觀標準，因為人人都對正義有自己的標準，公共政策的制定很難找到一個令所有人都滿意的方案。這種情況下，如何確定最終結果的合法性與正當性？羅爾斯的程序正義理論為我們解決這一問題提供了一種可行的觀察視角，羅爾斯認為在此種場景中，應當發(fā)揮純粹程序正義的作用，即通過過程的正當性賦予結果合法性與正當性，反過來，結果的合法性與正當性高度依賴過程的正當性。利益分配的過程越公開、討論越充分，最終分配結果的可接受度就越高。 

　　如果我們認可接受羅爾斯的純粹程序正義理論，政府的角色定位就需要轉(zhuǎn)變。政府與其保留傳統(tǒng)的實體利益分配者的角色，延續(xù)舊有過程封閉、結果單向輸出的行政意志支配決策模式，不如作為新舊利益公平博弈的制度供給者，通過過程透明、利益代表充分參與的以理性、平等對話為基礎的公共意志形成模式作出最終決策。讓大數(shù)據(jù)時代沖擊下的新舊利益群體都能夠有正式制度渠道表達自己的利益訴求，進而在不同利益群體之間展開公開、充分的討論與溝通，稀釋爭議，尋求更多共識，最終形成新的利益分配格局，這不應是政府規(guī)定出來的，而是各種利益群體商談、協(xié)商、博弈的結果，是商談出來的。要實現(xiàn)政府這一新的角色定位，路徑上需要完善行政程序立法，制定《行政程序法》，對政府如何實現(xiàn)這一新角色作出程序制度安排。 

　　二、大數(shù)據(jù)要整體、不要抽樣的特征需要行政權力運行系統(tǒng)在內(nèi)部突破碎片化的部門執(zhí)法格局，消除不同部門之間的隱性壁壘，加強行政權力運行系統(tǒng)的整合與協(xié)力 

　　部門碎片化是我國行政體制面臨的最大問題。部門碎片化體現(xiàn)在政府信息領域就是部門各自為政，形成一個個信息孤島。部門之間信息采集標準不統(tǒng)一，信息不流動、不共享，有時不同部門關于同一事項發(fā)布的信息還不一致，互相矛盾。正是部門之間的信息壁壘造成“證明你媽是你媽”類似可笑可嘆的事情不時發(fā)生，人們?yōu)榱说玫揭粋�證明就需要到其他行政機關開具多個證明。這種現(xiàn)象在互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)深刻嵌入經(jīng)濟、社會之中的今天依然存在，需要深刻反思。 

　　大數(shù)據(jù)時代的特征之一是要整體、不要抽樣，信息完整呈現(xiàn)的技術障礙已經(jīng)不再存在，問題出在過于碎片化的執(zhí)法體制及由此帶來的相對封閉的行政權力運行機制。大數(shù)據(jù)發(fā)展的障礙在于政府數(shù)據(jù)的流動性與可獲取性，要實施“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，必須首先打破機關之間的隱性壁壘，立足行政整體性原則，在政府信息采集規(guī)范化、標準化基礎上，加強不同行政部門之間的協(xié)作與合力，實現(xiàn)信息的流動與分享。如在社會信用體系的建構中，分散在工商、稅務、質(zhì)監(jiān)、民政、公安等不同部門的關于企業(yè)信用、個人信用的信息需要整合至統(tǒng)一的信用信息平臺，這就對部門信息采集的規(guī)范化、標準化，進而對信息能夠真正做到共享，提出規(guī)范要求，將極大縮短企業(yè)經(jīng)濟活動周期、降低成本，減輕人們到行政機關辦事的負擔。 

　　碎片化的行政體制歷經(jīng)多次機構改革都沒有能夠真正解決問題，一提體制改革似乎就很容易陷入僵局，大數(shù)據(jù)時代的來臨在對碎片化的部門執(zhí)法體制帶來強烈沖擊的同時，也為我們從中突圍提供了難得的機遇。大數(shù)據(jù)時代為解決問題提供了另一個思路，即可以利用大數(shù)據(jù)整合公共管理信息的優(yōu)勢，著力于加強機關之間的信息的流通與共享來更好實現(xiàn)行政一體化的整合與協(xié)力。一方面需要部門在觀念上突破部門思維，形成大數(shù)據(jù)整體思維，讓分散在不同部門的碎片化信息整合成完整的大數(shù)據(jù)；另一方面路徑上則需要完善行政程序立法，制定《行政程序法》，如《歐盟示范行政程序法》那樣，對行政機關信息收集的規(guī)范化、標準化，以及信息共享，作出相應制度安排。 

　　三、大數(shù)據(jù)所具有的潛在巨大創(chuàng)新價值需要政府將其掌握的海量政府信息開放給社會使用，行政權力外部運行機制需要更加透明、公開，并更具開放性，實現(xiàn)政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型 

　　第一，政府需要更為透明、開放。因某一目的而收集的數(shù)據(jù)，可能為社會基于多種目的而加以利用，數(shù)據(jù)所有的可能用途構成數(shù)據(jù)的價值。數(shù)據(jù)的價值是一個變量，不同的人和組織可以基于不同目的來使用這些數(shù)據(jù)，使用的人越多，數(shù)據(jù)價值就越大，大數(shù)據(jù)因為開放將具有潛在的巨大創(chuàng)新價值。政府是最重要的數(shù)據(jù)采集者，在履職過程中制作和獲取了海量信息，政府掌握的海量數(shù)據(jù)如果不向社會開放，花費很大成本建立起來的數(shù)據(jù)庫所能發(fā)揮的價值就很有限，因此，必須讓數(shù)據(jù)發(fā)聲，以實現(xiàn)其價值最大化，最終推動經(jīng)濟、社會的創(chuàng)新發(fā)展。從公開政府走向開放政府，正在全球范圍成為一種趨勢。迄今，政府開放數(shù)據(jù)運動在世界范圍仍方興未艾，越來越多的國家加入其中開放了自己的政府大數(shù)據(jù)。我國《政府信息公開條例》自2008年5月1日開始實施，目前國辦正在研究起草修改《政府信息公開條例》，如何在公開政府的基礎上走向開放政府，應當是修改條例要解決的一個重要問題。因為“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃與國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，需要建立在政府信息充分公開基礎之上，如果公民、法人和其他組織不享有充分的知情權，獲取政府信息時存在很多這樣那樣的困難，政府數(shù)據(jù)難以為社會充分使用，其價值將是有限的。 

　　第二，在開放政府數(shù)據(jù)基礎上，實現(xiàn)政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，很多公共事務僅僅依靠政府之力已很難解決，需要公眾的廣泛參與，如城市規(guī)劃發(fā)展、環(huán)境污染治理、城市交通擁堵治理等“城市病”需要舉社會之全力方能解決。大數(shù)據(jù)無疑為公眾參與公共事務治理提供了技術支撐，人們可以很便捷通過互聯(lián)網(wǎng)來提出意見，了解他人提出的意見，人們也可以很便捷獲得足夠的信息，對公共事務的有效治理貢獻智慧和提出自己的利益訴求。從世界范圍來看，各國莫不在積極將大數(shù)據(jù)應用于公共事務治理之中。在我國，北京、上海、廣州等大城市也開始嘗試利用大數(shù)據(jù)讓市民參與到城市公共事務治理中來。 

　　透明、開放、參與的政府權力運行機制是對傳統(tǒng)行政權力運行機制的一次結構性變革，改變了傳統(tǒng)政府一元主體支配、民眾無條件服從的管理模式，實現(xiàn)公共事務的多元主體共同治理。政府與公民之間不再是支配與服從的一元結構，代之以政府與公眾展開對話、協(xié)商、溝通的二元結構。互聯(lián)網(wǎng)的普及與大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，為公開、參與等正當程序價值的實際操作提供了極為便捷、經(jīng)濟的條件，可以說為參與式行政民主的踐行掃清了技術障礙。正如美國學者羅伯特·達爾所說的那樣，人類不民主的歷史遠遠長于民主的歷史，民主只有在尋找到實現(xiàn)民主的條件之時才能生存，而互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)可以說為行政民主的實現(xiàn)提供了得天獨厚的條件，作與不作，成為價值層面的問題。 

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　�。�1］［英］維克托·邁爾－舍恩伯格，等.大數(shù)據(jù)時代——生活、工作與思維的大變革［M］.盛楊燕，周濤，譯.浙江：浙江人民出版社，2013，9.