黨的十八屆三中全會(huì)提出：堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。近年來(lái)，湘潭縣以落實(shí)全面深化改革為契機(jī)，以踐行“三嚴(yán)三實(shí)”為要求，以全面推行“陽(yáng)光村務(wù)”為導(dǎo)向，指導(dǎo)村級(jí)組織“厘清該做的事、用好可用的權(quán)、看緊經(jīng)手的錢、公開應(yīng)知的事”，努力探索了一條規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的有效途徑，進(jìn)一步鞏固和健全了農(nóng)村基層民主管理制度，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。
一、現(xiàn)狀與背景
湘潭縣現(xiàn)轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，549個(gè)行政村，29個(gè)社區(qū)（居委會(huì)），總?cè)丝?8.4萬(wàn)，屬典型的農(nóng)業(yè)農(nóng)村大縣；全縣設(shè)黨委（工委）40個(gè)，黨總支107個(gè)，黨支部1369個(gè)；共有黨員39111名，其中農(nóng)村黨員28657人，占74％。近年來(lái)，隨著農(nóng)村改革不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步，村級(jí)組織承擔(dān)的社會(huì)功能越來(lái)越多，但對(duì)照基層民主管理更高要求和人民群眾更高期望，村級(jí)組織在權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的一些突出問題亟待重視和解決。
1、村級(jí)事務(wù)冗重繁雜。村級(jí)組織是最基層的組織，很多職能部門推進(jìn)某項(xiàng)基層工作的通用模式就是要求村級(jí)相應(yīng)成立機(jī)構(gòu)，要求有專門陣地、專職人員，并懸掛牌子、建立臺(tái)賬，村級(jí)組織成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門的“下屬單位”，承擔(dān)著其委托的各項(xiàng)工作職責(zé)和攤派交辦的各類事務(wù)，與此同時(shí)，對(duì)村級(jí)的檢查考核隨之增多，村干部疲于應(yīng)付。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，湘潭縣在清理村級(jí)公共事務(wù)前，村級(jí)承擔(dān)的各項(xiàng)事務(wù)達(dá)105項(xiàng)，對(duì)村級(jí)考核任務(wù)有29項(xiàng)，有的村懸掛各類門牌40多塊、制度牌90多塊。
2、決策程序缺乏民主。一方面，村級(jí)事務(wù)決策程序的相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定不夠完善�，F(xiàn)有的一些對(duì)村級(jí)決策程序的法律法規(guī)多是從宏觀上提出規(guī)范村級(jí)民主決策程序的要求，缺乏具體的規(guī)定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如近年推行的“四議兩公開”，只對(duì)決策流程作了基本要求，但具體內(nèi)容沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，實(shí)際操作過程中，村級(jí)重大事務(wù)決策程序不夠規(guī)范。有些村對(duì)村級(jí)重大事務(wù)沒有進(jìn)行民主決策，仍停留在“人治”階段，主要由村支部和村委會(huì)開會(huì)決定，“四議”變“兩議”甚至“一議”，黨員大會(huì)審議或村民代表會(huì)議決議成為“空殼”，民主決策流于形式。
3、財(cái)務(wù)管理較為混亂。一是法律意識(shí)不牢固。部分村干部財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，在村級(jí)財(cái)務(wù)管理中未嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理的法律法規(guī)和政策。二是財(cái)務(wù)手續(xù)不齊全。存在多人收錢、多人用錢、多人管錢；開支無(wú)正式發(fā)票，多白條入賬；發(fā)票無(wú)經(jīng)手人、證明人簽章，只有審批人；長(zhǎng)時(shí)間不交賬、不結(jié)賬、不記賬等現(xiàn)象。三是財(cái)務(wù)公開不透明。不按規(guī)定內(nèi)容、時(shí)間和程序進(jìn)行公開；對(duì)涉及村民切身利益的大事一筆帶過，公開不具體、不詳細(xì)；有些村財(cái)務(wù)何時(shí)公開、公開什么、怎樣公開，完全由村干部說了算。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在近幾年農(nóng)村群眾的信訪舉報(bào)中，80％以上都與村級(jí)財(cái)務(wù)問題有關(guān)。
4、民主監(jiān)督流于形式。一是村級(jí)監(jiān)督存在盲區(qū)。村級(jí)黨組織普遍未設(shè)立紀(jì)檢崗位，且村委會(huì)屬村民自治機(jī)構(gòu)，村干部不屬于行政監(jiān)察對(duì)象，對(duì)村干部的日常監(jiān)督鞭長(zhǎng)莫及。二是民主監(jiān)督意識(shí)不高。部分村干部和村民素質(zhì)不是很高，普遍存在“人情”觀念，一些監(jiān)督者和被監(jiān)督者不愿意學(xué)習(xí)村級(jí)組織規(guī)范化運(yùn)行的法律紀(jì)律和制度，更不愿意執(zhí)行這些制度規(guī)定。三是村級(jí)監(jiān)督制度規(guī)定難落實(shí)。目前對(duì)村級(jí)監(jiān)督的主體主要依靠村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民代表等，他們大多是在支村“兩委”的引導(dǎo)下選舉產(chǎn)生的，監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在共同利益關(guān)系，導(dǎo)致對(duì)村級(jí)監(jiān)督睜只眼閉只眼，甚至“同一個(gè)鼻孔出氣”。
二、舉措與做法
針對(duì)以上問題，湘潭縣從清理村級(jí)公共事務(wù)入手，通過制定權(quán)力清單，規(guī)范“三資”管理，推行陽(yáng)光決策，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，逐步構(gòu)建了一套規(guī)范化的村級(jí)權(quán)力運(yùn)行體系。
一是“厘清該做的事”，把村級(jí)承擔(dān)的事務(wù)編成目錄。一是開展“松綁減負(fù)”。制定《湘潭縣村（社區(qū)）依法履行職責(zé)事項(xiàng)目錄》、《湘潭縣村（社區(qū)）協(xié)助政府工作事務(wù)目錄》，對(duì)村級(jí)原有105項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行清理整合，保留以村為主體的依法履責(zé)事項(xiàng)33項(xiàng)、協(xié)助上級(jí)機(jī)關(guān)工作事務(wù)34項(xiàng)。建立村（社區(qū)）事務(wù)準(zhǔn)入制度，對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，今后需調(diào)整的事項(xiàng)按準(zhǔn)入制度申報(bào)審批。二是開展“集中摘牌”。制定《湘潭縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）可設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)、可掛牌匾、可見臺(tái)帳清單》，摘除各方面牌子30余塊，清理破損、過期、重復(fù)制度牌50余塊，只掛支部委員會(huì)、村（居）會(huì)、村委監(jiān)督委員會(huì)、村便民服務(wù)中心、村民兵營(yíng)等5塊牌子。三是實(shí)行“考評(píng)瘦身”。制定《湘潭縣面向村（社區(qū)）開展考核檢查項(xiàng)目清單》，取消對(duì)村級(jí)各類考核檢查項(xiàng)目12項(xiàng)、合并21項(xiàng)，保留可對(duì)村（社區(qū)）開展考核檢查的項(xiàng)目4項(xiàng)。
二是“用好可用的權(quán)”，將村級(jí)運(yùn)行的權(quán)力開出清單。一是編制村級(jí)權(quán)力清單。在清理村級(jí)公共事務(wù)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村基層的重大決策、重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目以及“三資”管理、工程建設(shè)、宅基地安排、土地征收、保障救助等村民普遍關(guān)心的村級(jí)事務(wù)管理事項(xiàng)進(jìn)行梳理、歸納、審核，制定《湘潭縣村級(jí)權(quán)力清單》，共涉及14項(xiàng)36條。二是制定權(quán)力操作流程。根據(jù)村級(jí)權(quán)力清單規(guī)定的項(xiàng)目，組織縣直各部門按簡(jiǎn)便高效原則，建立健全相關(guān)權(quán)力運(yùn)行制度，明確事項(xiàng)辦理的具體步驟，繪制成《湘潭縣村級(jí)權(quán)力運(yùn)行流程圖》，由縣委組織部統(tǒng)一匯總編印成冊(cè)發(fā)放至村一級(jí)。三是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。將村級(jí)權(quán)力運(yùn)行情況列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村黨組織書記履行基層黨建工作責(zé)任述職評(píng)議的基本內(nèi)容，并納入縣委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的重要內(nèi)容。對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行有序、管理民主和財(cái)務(wù)規(guī)范的村，優(yōu)先給予項(xiàng)目或資金支持。實(shí)行村級(jí)權(quán)力違規(guī)運(yùn)行責(zé)任追究制，對(duì)村級(jí)組織主要負(fù)責(zé)人追究主體責(zé)任，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人及分管負(fù)責(zé)人追究監(jiān)督責(zé)任。
三是“看緊經(jīng)手的錢”，對(duì)村級(jí)涉及的財(cái)務(wù)從嚴(yán)管理。一是嚴(yán)抓資金管理。村級(jí)資金實(shí)行收支兩條線管理，建立一支筆審批制度和報(bào)賬員制度，要求村級(jí)所收取的資金必須全額繳入“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所村賬鄉(xiāng)代理資金專戶”，對(duì)工程款、征地補(bǔ)償費(fèi)及單筆5000元以上的非生產(chǎn)性開支，必須以銀行轉(zhuǎn)賬的方式直接支付到領(lǐng)款方；單筆2000元以上的非生產(chǎn)性開支必須由村紀(jì)檢員簽字審核；實(shí)行收據(jù)限額領(lǐng)用制，各村必須統(tǒng)一使用由財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)制的收款收據(jù)，支出發(fā)票必須注明用途，由經(jīng)手人、證明人簽字，并經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審核蓋章，審批人審批后，方可入賬。二是嚴(yán)抓資產(chǎn)資源管理。建立村級(jí)資產(chǎn)、資源管理臺(tái)賬，處置村上資產(chǎn)、資源時(shí)必須經(jīng)過“四議兩公開”程序，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)服務(wù)中心備案并全程記實(shí)；嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)制度，對(duì)村級(jí)5萬(wàn)元以上（含5萬(wàn)元）的工程建設(shè)或1萬(wàn)元以上（含1萬(wàn)元）的商品采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易（承包租賃、資產(chǎn)處置），須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“資產(chǎn)、資源”交易中心進(jìn)行集中招投標(biāo)，最大限度防止暗箱操作。三是嚴(yán)抓監(jiān)督審計(jì)。建立村干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)組，村支兩委班子主要負(fù)責(zé)人每屆任期內(nèi)必須接受一次以上經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并適時(shí)向村民公布審計(jì)結(jié)果。
四是“公開應(yīng)知的事”，讓村民關(guān)心的事項(xiàng)沐浴陽(yáng)光。一是堅(jiān)持陽(yáng)光決策。制定《湘潭縣陽(yáng)光村務(wù)管理實(shí)施辦法》，將涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和與群眾切身利益相關(guān)的10項(xiàng)重大事項(xiàng)列入陽(yáng)光決策范圍，采取“四議兩公開”和“一冊(cè)通”管理法相結(jié)合，規(guī)定其決策過程和實(shí)施情況都要由村級(jí)組織負(fù)責(zé)填寫《湘潭縣陽(yáng)光村務(wù)管理工作手冊(cè)》，進(jìn)行全程記實(shí)并留檔備查。二是落實(shí)陽(yáng)光公開。將涉及村民利益及村民普遍關(guān)心的15項(xiàng)重大事項(xiàng)列入陽(yáng)光公開范圍，明確公開的具體內(nèi)容、時(shí)限和程序，采取“一欄通”管理法，在每個(gè)村統(tǒng)一設(shè)置黨務(wù)、村務(wù)和財(cái)務(wù)三個(gè)公開欄，公開前由村黨組織按要求填寫《湘潭縣村務(wù)公開情況登記表》，經(jīng)村級(jí)紀(jì)檢員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行審核簽字后予以公開。三是確保陽(yáng)光監(jiān)督。建立“三監(jiān)督一檢查”體系，設(shè)立村級(jí)紀(jì)檢員，對(duì)村“兩委”和村監(jiān)委成員履行職責(zé)及廉潔自律等情況進(jìn)行監(jiān)督；設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)決策程序和落實(shí)情況、村務(wù)公開情況、民主理財(cái)情況等進(jìn)行監(jiān)督；設(shè)立村民議事會(huì)，定期組織召開村民議事會(huì)議對(duì)村內(nèi)有關(guān)工作進(jìn)行質(zhì)詢和評(píng)議；強(qiáng)化督查檢查，由縣紀(jì)委牽頭每季度對(duì)全縣各村權(quán)力運(yùn)行、村務(wù)管理和村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行一次抽查，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭每月組織對(duì)所轄村進(jìn)行一次檢查，并定期通報(bào)檢查結(jié)果。
三、成效與啟示
推行陽(yáng)光村務(wù)管理，使村級(jí)事務(wù)更加明晰，村級(jí)管理更加規(guī)范，村級(jí)權(quán)力更加透明，干部形象更加清明，群眾辦事更加方便。
1、只有推進(jìn)松綁減負(fù)，厘清權(quán)責(zé)邊界，才能讓“政府行為歸位，村級(jí)自治守位”。長(zhǎng)期以來(lái)，因沒有明確界定，不少縣鄉(xiāng)職能部門把服務(wù)到基層變成了把任務(wù)交到基層，村級(jí)干部疲于應(yīng)付各種會(huì)議、報(bào)表、檢查、創(chuàng)建、達(dá)標(biāo)、評(píng)比，自我教育、管理、服務(wù)功能得不到充分發(fā)揮，基層角色嚴(yán)重缺位、錯(cuò)位、越位。通過清理村級(jí)公共事務(wù)，湘潭縣村級(jí)事務(wù)精簡(jiǎn)達(dá)40％以上，村級(jí)臨時(shí)機(jī)構(gòu)、牌子、臺(tái)帳精簡(jiǎn)達(dá)30％以上，各類考核評(píng)比項(xiàng)目精簡(jiǎn)90％以上。通過松綁減負(fù)系列行動(dòng)，進(jìn)一步理順了縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣直部門和村級(jí)組織之間的權(quán)力邊界，確保事務(wù)分明，各歸其位，權(quán)責(zé)對(duì)等。特別是清理了不合理、不合規(guī)的村級(jí)事務(wù)，使村干部從紛繁的日常事務(wù)中解脫出來(lái)，村級(jí)工作進(jìn)一步回歸本位，有了更多時(shí)間和精力直接服務(wù)群眾。
2、只有開出權(quán)力清單，循章規(guī)范辦事，才能“還村干部一個(gè)清白，給老百姓一個(gè)明白”。村級(jí)權(quán)力清單涵蓋了群眾關(guān)注的各種事項(xiàng)和村務(wù)工作的全套流程，大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)務(wù)收支、土地征用，小到出具證明、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、宅基地審批等事項(xiàng)，村干部應(yīng)該按照哪些程序和步驟辦理，什么時(shí)候辦完，權(quán)力清單上寫得清清楚楚；群眾辦事需要提供什么資料、具體找什么人辦，操作流程里注的明明白白，群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)真正得到了體現(xiàn)。通過制定村級(jí)權(quán)力清單，對(duì)村級(jí)事務(wù)辦事法規(guī)依據(jù)、操作流程進(jìn)行具體明確，在村級(jí)權(quán)力、財(cái)務(wù)管理和服務(wù)流程等方面給村干部套上緊箍咒，使村干部依法履職、循章辦事，原先管理混亂的村現(xiàn)在逐步規(guī)范，因村級(jí)財(cái)務(wù)引發(fā)的群體性上訪也逐漸變少，真正做到讓村民放心，也還村干部清白。
3、只有落實(shí)“陽(yáng)光村務(wù)”，強(qiáng)化監(jiān)督管理，才能“扎緊制度籠子，揚(yáng)起清風(fēng)正氣”。村級(jí)組織是黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針、政策最直接的貫徹者和執(zhí)行者，村干部在某種程度上是縣鄉(xiāng)黨委政府在基層一線的代言人，村級(jí)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有序、陽(yáng)光透明，直接關(guān)系農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系黨的執(zhí)政地位的鞏固。通過推行陽(yáng)光村務(wù)管理，湘潭縣初步形成了“三監(jiān)督一檢查”的村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，村干部的權(quán)力被約束在一定的操作空間里，很難再走暗箱操作的老路、謀取私利的歪路，確保了村級(jí)權(quán)力在全方位、立體化監(jiān)督下的健康有效運(yùn)行，確保了村干部廉潔健康成長(zhǎng)，增強(qiáng)了老百姓對(duì)村干部的信任，也增強(qiáng)了基層黨員群眾對(duì)黨委、政府的擁護(hù)，干群關(guān)系更加密切，群眾滿意度不斷提高。
