摘要：經(jīng)典的科層制研究主張通過專業(yè)分工解決協(xié)同問題，對組織管理者的能力和資源要求較高，在當代復雜的多元治理情景中往往難以得到滿足。現(xiàn)有數(shù)字政府研究受整體政府理論的影響，對如何利用數(shù)字平臺促進協(xié)同治理的關注仍然不足。本文創(chuàng)新提出“參與-依賴”協(xié)同治理框架，從這兩個維度闡釋數(shù)字平臺技術提升協(xié)同治理效能的機制，進而確立數(shù)字化協(xié)同治理的四種模式。應用多變案例研究法，本文對各種數(shù)字化協(xié)同治理模式進行了描述性分析，為在不同場景下通過平臺化解決協(xié)同治理問題提供了經(jīng)驗參考。數(shù)字化協(xié)同治理是一個與整體政府理論不同的數(shù)字政府建設思路，值得數(shù)字治理實踐者給予更多重視。

　　數(shù)字政府的效率瓶頸

　　《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要加強數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平。數(shù)字政府旨在運用前沿數(shù)字技術重塑治理結構、優(yōu)化政府職能、革新治理理念，通過數(shù)據(jù)服務、信息服務、知識服務來提升政府治理能力。數(shù)字政府建設的關鍵在于對各類治理主體間信息資源配置的優(yōu)化。這意味著政府要運用數(shù)字基礎設施對參與治理的政治、社會、經(jīng)濟組織和個體進行賦能、協(xié)同與重構。

　　盡管數(shù)字化賦能普遍提升了政府處理信息的能力，自動化辦公系統(tǒng)已經(jīng)廣泛取代了傳統(tǒng)文書，但依賴于信息共享的政府業(yè)務仍然較難實現(xiàn)。以往電子政務“以項目為中心、以部門為主體、以單一職能活動為主線”的發(fā)展模式造成了如今項目群分散化、區(qū)域化、碎片化等問題。“孤島現(xiàn)象”中的數(shù)據(jù)高度重疊但互不連通，資源浪費嚴重，管理效率較低。公共服務的“最后一公里”還存在不少堵點難點問題。僅通過對單個治理主體賦能不足以解決數(shù)字政府效率瓶頸，還需要重視政府內(nèi)外的協(xié)同治理機制以及組織權力關系的重構。

　　協(xié)同治理理論的提出由來已久，但在實踐中卻受到來自科層制組織的阻力。經(jīng)典的科層制研究認為涉及大量成員的協(xié)調(diào)活動是困難的，因此最有效的組織方式必須最小化協(xié)調(diào)的需求，盡可能減少協(xié)同協(xié)作，將交叉重疊的任務分配給同一個人或部門去完成。然而，這種組織方式發(fā)揮效能的一個重要前提是組織內(nèi)各單元具有豐富的知識、專業(yè)的技能以及足夠的資源（比如權力和注意力）去完成需要協(xié)調(diào)的任務。這一假設在愈發(fā)復雜的治理領域已經(jīng)較難滿足。政府與社會之間的信息不對稱在數(shù)字時代日益凸顯，受信息技術賦能的公眾、社會組織及市場主體往往擁有比政府部門更快的信息獲取渠道，更強的信息處理能力，甚至更合理的問題解決方案。社會分工的高度發(fā)展不可避免地導致協(xié)調(diào)需求的增加，而身處政府中的公務人員并不總能及時回應社會中的協(xié)同需求，造成政府內(nèi)外的協(xié)同困境。

　　不僅如此，科層制組織內(nèi)部的利益固化也會妨礙政府內(nèi)外協(xié)同的實現(xiàn)。以去中心化、去監(jiān)管化、公共部門私有化為主旨的新公共管理運動造成了公共產(chǎn)品和服務供給的部門化。行政部門為了維護自身的專業(yè)職能和權力，利用信息技術賦予的權力固守私有信息，甚至限制傳播渠道。如果決策者意識不到數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡效應的價值，那么在線政務服務便會流于形式，內(nèi)容空洞且推廣困難。

　　近年來興起的整體政府理論作為數(shù)字治理時代的主要研究范式，對新公共管理理論提出了反思，強調(diào)以社會需求為導向?qū)φ�府組織結構進行優(yōu)化，對政務流程進行再造。該理論主張為各公共部門制定明確且相互促進的目標，從而將各自為政的治理主體整合到一起，實現(xiàn)資源分配的優(yōu)化和權力關系的重構。這一解決協(xié)同問題的思路本質(zhì)上與科層制理論相同，都是為了避免協(xié)調(diào)，只不過通過集中化而非分散化的方式來實現(xiàn)。然而，機構改革涉及復雜的利益分配與規(guī)則制定問題，博弈各方在權力分散的環(huán)境下往往難以取得均衡狀態(tài)。因此如何在保持現(xiàn)有結構基本不變的前提下促進協(xié)同就成為突破數(shù)字政府效率瓶頸的一個關鍵問題。

　　本文認為要實現(xiàn)數(shù)字時代的協(xié)同治理，提升數(shù)字政府的效率，需要跳出科層制下以專業(yè)分工為基礎的協(xié)同治理邏輯，確立以平臺化為核心的數(shù)字化協(xié)同治理邏輯。數(shù)字平臺是一種屏蔽下層技術實現(xiàn)細節(jié)，為上層計算活動提供可復用服務的技術。數(shù)字化協(xié)同治理是利用數(shù)字平臺實現(xiàn)多個相互依賴的個體或機構參與公共決策和管理的制度安排，依托平臺的標準化、模塊化功能實現(xiàn)多終端信息共享，促進多元治理主體間的協(xié)同。相較于傳統(tǒng)的協(xié)同治理，數(shù)字平臺通過接入移動設備、物聯(lián)設備和云數(shù)據(jù)基座可以破除物理世界對參與協(xié)同的限制，為多元治理主體高效傳遞信息提供了靈活的場所。不僅如此，數(shù)字平臺還為數(shù)據(jù)交換和存儲設定了統(tǒng)一的標準，并通過功能封裝隱藏底層技術的實現(xiàn)細節(jié)，讓治理主體免于投入大量資源用于數(shù)據(jù)整合，減少信息共享產(chǎn)生的負擔和風險，降低了協(xié)同治理的交易成本。相較于激進的組織重構，數(shù)字化協(xié)同治理可以讓治理主體在平臺上保留獨立自主性，發(fā)揮主觀能動性，積極地獲取并共享信息。因此，數(shù)字平臺并非是對專業(yè)分工邏輯的完全顛覆，而是在原有科層制基礎上進行的制度疊加，以便在不改變權力格局的情況下實現(xiàn)多元主體的協(xié)調(diào)合作，突破數(shù)字政府的效率瓶頸。

　　為了說明數(shù)字化協(xié)同治理的模式，本文將重新審視“協(xié)同”概念的內(nèi)涵，基于兩個本質(zhì)屬性——“多元參與”和“相互依賴”——建立一個類型學框架，創(chuàng)新提出四種協(xié)同治理模式，填補文獻中的空白。當前對數(shù)字政府的研究主要集中于數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)開放、大數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務服務等議題，對協(xié)同和協(xié)同治理的關注還相對較少。已有文獻在談及協(xié)同這一概念時，經(jīng)常混淆多個類似概念，如合作（cooperation）、協(xié)調(diào)（coordination）、協(xié)同協(xié)作（collaboration）、協(xié)同增效（synergy）、共同生產(chǎn)（co-production）、價值共創(chuàng)（co-creation）等，制約了協(xié)同治理理論的發(fā)展。本文認為，數(shù)字平臺技術的應用可從“多元參與”和“相互依賴”兩個維度提升協(xié)同治理的效能，形成四種數(shù)字化協(xié)同治理模式。為了進一步說明數(shù)字化協(xié)同治理的價值，本文應用多變案例研究方法，分類舉例描述四種數(shù)字化協(xié)同治理模式，并討論其在突破數(shù)字政府效率瓶頸中發(fā)揮的作用。通過呈現(xiàn)多樣的具體案例，本文系統(tǒng)地闡述了數(shù)字化協(xié)同治理的工作機制，為數(shù)字政府實踐者解決協(xié)同治理問題提供了經(jīng)驗參考。

　　協(xié)同治理的類型學分析

　　何謂協(xié)同？首先，協(xié)同是一種特殊形式的合作。合作（cooperation）是以實現(xiàn)共同目標為導向的共同行動，合作的基礎是多個主體的參與。作為合作的子集，協(xié)同也必然存在于兩個或兩個以上參與者的情境中。若單個主體便可以達成目標，那么就不需要合作，更不需要協(xié)同。因此，多元參與是協(xié)同的關鍵屬性之一。

　　其次，并非所有的合作都是協(xié)同，需要協(xié)調(diào)的合作才是協(xié)同。協(xié)調(diào)（coordination）在英文中是由“order”（即秩序）演化而來，意味著有秩序的集體行動。在組織行為學中，協(xié)調(diào)是復雜系統(tǒng)內(nèi)各參與方通知彼此計劃任務、避免出現(xiàn)瓶頸或失衡的過程。在公共經(jīng)濟學中，協(xié)調(diào)也被定義為各方有效運作的均衡狀態(tài)，與“整合”（integration）的意思相近，但更強調(diào)行動者相互合作與交流的過程。因此，協(xié)調(diào)的基礎是行動主體的相互依賴。當主體間存在較強的相互依賴關系、共同構成一個復雜系統(tǒng)時，就有必要進行協(xié)調(diào)。如果主體之間相對獨立，相互依賴程度低，就不太可能出現(xiàn)瓶頸或失衡的問題，在合作過程中也沒有什么必要進行協(xié)調(diào)。因此，相互依賴是協(xié)同的第二個關鍵屬性。

　　依據(jù)上述兩個關鍵屬性——多元參與（participation）和相互依賴（interdependence），本文對“協(xié)同”的定義是具有相互依賴關系的多個主體進行合作的活動。協(xié)同中的“同”即共同、會同之意，指多個主體有目的地聯(lián)合、聚集、同步行動。而“協(xié)”則表示協(xié)調(diào)、協(xié)助、協(xié)作，意味著多個參與者之間存在相互依賴的關系。協(xié)同（collaboration）即是協(xié)調(diào)的合作，表示一個系統(tǒng)內(nèi)組織間的聯(lián)合行動。在復雜系統(tǒng)中，隨著組成單位數(shù)量的增加，次級組織的目標和訴求更加多元，協(xié)同的難度越大。因此有學者使用協(xié)同增效（synergy）這個概念來強調(diào)聯(lián)合行動的效果，即協(xié)同后的新系統(tǒng)以新結構和新功能促使高度融合的合作，實現(xiàn)整體功能大于局部功能之和的效應，完成多個主體難以分別完成的任務。無論是強調(diào)有秩序的行動還是整體效率的提升，協(xié)同現(xiàn)象都基于多主體間的相互依賴關系。

　　以上對“協(xié)同”概念的討論有助于展開“協(xié)同治理”的類型學分析。協(xié)同治理作為一種治理制度安排，被國內(nèi)外公共行政學界普遍定義為“一個或多個公共機構與非政府的利益相關者為了制定或執(zhí)行政策、管理公共項目或資產(chǎn)而參與的以共識為導向的、正式協(xié)商性集體決議過程”。另一個被廣泛采用的定義為“使人們跨越公共機構、政府層級和（或）公私領域界限，建設性地參與公共決策和管理，從而實現(xiàn)公共目標的過程和結構”。諸多國內(nèi)學者也對協(xié)同治理的概念做出了本土化建構，強調(diào)執(zhí)政黨的領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。無論是跨越機構和領域邊界的橫向協(xié)作，還是跨越層級的縱向協(xié)作，協(xié)同治理并不等同于整體政府文獻中的“連接性治理”，因為后者僅強調(diào)協(xié)同的參與維度。傳統(tǒng)的協(xié)同治理限于少數(shù)公共部門、企業(yè)集團和社會組織的參與，而在數(shù)字時代，隨著信息技術實現(xiàn)大范圍的連接，治理主體的范圍已從個別組織擴大至每個利益相關方，甚至個人都被賦予了參與公共決策和管理的能力。

　　但僅從多元參與這個角度來理解協(xié)同治理是不夠的，還需要理解多元治理主體之間的相互依賴關系。從理論上說，相互依賴關系分為三類，分別對應三種不同的協(xié)調(diào)方式。第一，集成依賴（pooled interdependence）指整體中的每個部分都不可或缺，只有各部分共同作用才能達成目標，通過整體形成間接性依賴。存在集成依賴關系的單元通過建立例行的程序和規(guī)則使其行動一致，從而實現(xiàn)標準化協(xié)調(diào)（coordination by standardization）。單元各自按標準行事即可，相互之間的交流溝通并非完全必要。第二，序貫依賴（sequential interdependence）指動態(tài)環(huán)境中的單元直接地依賴于其他單元的輸出，各單元之間有序地前后呼應。存在序貫依賴關系的單元可通過制定時間表或流程圖來實現(xiàn)計劃協(xié)調(diào)（coordination by plan），需要相鄰節(jié)點上的參與者進行必要的單向溝通。第三，互惠依賴（reciprocal interdependence）指在多變環(huán)境中的各單元相互依賴于彼此的輸出。存在互惠依賴關系的單元通過雙向交流與反饋來實現(xiàn)調(diào)試協(xié)調(diào)（coordination by mutual adjustment）。上述三種依賴關系從間接到直接，從單向到雙向，依賴復雜度逐次遞進，協(xié)調(diào)難度也逐漸升高。集成依賴的治理主體參與的是低依賴協(xié)同治理，因共同目標組成一個整體，承擔各自的職能，按統(tǒng)一標準協(xié)調(diào)，不需要與其他主體進行直接的溝通。而序貫依賴和互惠依賴的治理主體參與的是高依賴協(xié)同治理，不僅要求設置專業(yè)分工和協(xié)調(diào)標準，還要求構建機制和制度讓多方通過正式或非正式的直接溝通來實現(xiàn)合作。

　　結合參與者復雜程度和相互依賴度兩個維度，協(xié)同治理可分為四種模式（見表1）。參與主體越復雜，相互之間的依賴度越高，協(xié)同治理的難度就越大。具體而言，I型協(xié)同治理（低參與-低依賴）是指少數(shù)政府部門等組織各司其職、共同參與治理。II型協(xié)同治理（高參與-低依賴）是指廣大治理主體（包括政府部門、社會組織、公民個人等）按照既定規(guī)則完成各自分工，達成共同的治理目標。III型協(xié)同治理（低參與-高依賴）是指少數(shù)政府部門之間的業(yè)務聯(lián)系緊密，通過信息傳導和協(xié)商溝通實現(xiàn)跨部門協(xié)同。IV型協(xié)同治理（高參與-高依賴）指廣大治理主體依賴于彼此的互動交流發(fā)現(xiàn)并解決治理問題，如政府征求公民意見進行決策、政府與企業(yè)公私合營（Public-Private Partnership）等。這類協(xié)同近似于奧斯特羅姆提出的“共同生產(chǎn)”（co-production），即“將不同組織中個體的投入轉化為商品和服務的過程”。這一概念如今被廣泛應用于公眾與政府的合作場景中，如公民要求公共機構提供幫助、公眾在公共服務中彼此提供協(xié)助以及公眾與公共機構之間調(diào)整彼此的服務期望和行動。通常由公眾發(fā)起的項目還被稱之為“合作創(chuàng)造”（co-creation），而“共同生產(chǎn)”則被狹義地理解為僅將公民納入到公共服務過程中的項目。各類協(xié)同治理模式中的治理主體間關系如圖1所示。